Un punto di svolta: implicazioni di una recente sentenza del Tribunale dell'UE

Le sanzioni nei confronti di individui specifici, come il congelamento dei capitali, sono diventate un elemento sempre più importante e contestato del quadro giuridico che disciplina la politica estera dell'Unione europea. Con l'espandersi della portata, dell'intensità e dei potenziali obiettivi di tali sanzioni, sono proliferate anche le sfide legali che ne mettono in discussione la validità. Pochi giorni fa, il Tribunale dell'Unione Europea ha respinto il ricorso presentato da Ališer Usmanov, uomo d'affari russo-uzbeko, confermando così la decisione del Consiglio dell'UE di mantenere le misure restrittive nei suoi confronti. Il signor Usmanov era stato originariamente inserito nell'elenco nel 2022, poco dopo l'invasione dell'Ucraina da parte della Federazione Russa. La motivazione fornita dal Consiglio faceva riferimento ai presunti legami di Usmanov con il Cremlino. Nonostante le successive domande di annullamento fossero supportate da ampie argomentazioni,  il Tribunale ha finora rigettato le istanze del signor Usmanov in due circostanze distinte. Il più recente dei pronunciamenti, tuttavia, è degno di nota per diversi motivi. Il criterio dell'“imprenditore russo di spicco”: non serve alcuna prova? Nel 2023 il Consiglio dell'UE ha introdotto una versione modificata di un criterio in base al quale una persona può essere oggetto di sanzioni nell'ambito del quadro di politica estera dell'UE. In base a tale criterio, ampiamente noto come «criterio modificato 2, paragrafo 1, lettera g)» della decisione 2014/145/PCIP del Consiglio, gli «imprenditori di spicco» che operano in settori dell'economia russa che generano entrate sostanziali per lo Stato potrebbero essere oggetto di sanzioni. Questa disposizione ha costituito la base principale per mantenere il signor Usmanov dell'elenco dei sanzionati. La difesa del ricorrente ha sostenuto che egli aveva rinunciato a tutte le responsabilità manageriali anni prima dell'inizio del conflitto ed era rimasto semplicemente un investitore passivo senza alcun controllo aziendale. Il Tribunale ha riconosciuto che la sua partecipazione in USM Holdings, che possiede importanti attività metallurgiche e di telecomunicazione in Russia, era “non di controllo”. Ha inoltre ammesso che il signor Usmanov non esercitava alcun controllo operativo diretto sulla società. Ciononostante, il Tribunale ha ritenuto che questi elementi non fossero sufficienti per scagionare il signor Usmanov. Allo stesso tempo il Tribunale non ha richiesto al Consiglio di fornire ulteriori prove del fatto che il signor Usmanov era effettivamente un «imprenditore di spicco» o che avesse legami effettivi con il governo russo. Al contrario, ha posto l'onere di confutare l'esistenza di tali legami in capo alla persona sanzionata, nonostante la ben nota difficoltà di fornire prove relative a fatti negativi (ossia, volte a dimostrare che tali legami non esistono). Così facendo, il Tribunale sembra semplicemente accettare che, quando si riscontrano determinati elementi formali in una lista di controllo, come ad esempio la presenza di una partecipazione non di controllo in una grande società, sussiste, a tutti gli effetti, un presupposto inconfutabile secondo cui la persona coinvolta è un “imprenditore di spicco”. In pratica, ciò implica che il Tribunale accetta almeno de facto che il Consiglio goda di una discrezionalità particolarmente ampia – e alcuni direbbero quasi illimitata – nel definire e applicare il criterio dell'“imprenditore di spicco” come meglio ritiene opportuno. Si potrebbe sostenere che questo approccio si discosta dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell'Unione europea in altri settori. Quest'ultima, in generale, impone al Consiglio di giustificare in misura sufficiente la legittimità delle misure sanzionatorie, invece di trasferire l'onere sul richiedente che le impugna («ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat»). Inoltre, e per quanto riguarda l'applicazione del «criterio g)», la recente sentenza non opera alcuna distinzione tra investitori passivi e dirigenti attivamente impegnati. Inoltre, non fa distinzione tra i casi di partecipazioni di minoranza storicamente acquisite da parte di individui che nel frattempo sono andati in pensione, come il signor Usmanov, e le partecipazioni che corrispondono a una partecipazione attiva alla vita economica russa. Il Tribunale ha quindi ritenuto che ciò potrebbe essere interpretato nel senso che un individuo può conservare indefinitamente lo status di “imprenditore di spicco” in assenza di una ragionevole delimitazione temporale e di un accesso effettivo a strumenti di tutela giurisdizionale. Inoltre, va notato che la politica sanzionatoria dell'UE, esemplificata nella sentenza del Tribunale, ha dato luogo a una disparità di trattamento di casi apparentemente simili. Infatti, a differenza del signor Usmanov, importanti esponenti dell'imprenditoria russa, benché attivi, sono stati lasciati del tutto fuori dalle sanzioni oppure è stata data loro la possibilità di dimostrare di non essere più attivamente coinvolti in attività commerciali e sono stati successivamente rimossi dalle liste.  Una presunzione di legami con il governo Una seconda implicazione della sentenza è che essa riflette la posizione del Consiglio secondo cui qualsiasi persona impegnata in un'attività commerciale significativa nella Federazione Russa è, per definizione, collegata al suo governo. Questa generalizzazione è molto controversa. La natura e l'entità dei legami degli imprenditori con le autorità statali variano notevolmente a seconda del background del singolo e del settore industriale. Esempi storici, tra cui quello di Mikhail Khodorkovsky, dimostrano che gli imprenditori russi hanno spesso cercato di prendere le distanze dalla politica e dalle sue strutture. Analisi indipendenti, come quelle condotte dalla società di ricerca Macro-Advisory, hanno suggerito che la ragione principale per cui sono stati presi di mira importanti imprenditori russi è stata la loro visibilità nel dibattito pubblico occidentale piuttosto che una qualsiasi, dimostrabile influenza sui processi decisionali del Cremlino. In effetti, le suddette analisi indicano l'esistenza di una relazione univoca con il governo russo, riconducibile essenzialmente a iniziative di lobbying, le quali costituiscono una prassi consolidata tanto per le imprese nazionali quanto per quelle estere operanti nel territorio della Federazione Russa, nonché una consuetudine ampiamente diffusa a livello internazionale. Allo stesso modo, il Wall Street Journal ha recentemente osservato che le sanzioni imposte dall'Occidente, compresa l'UE, dopo l'invasione russa in Ucraina hanno in realtà rafforzato, anziché indebolire, l'influenza del Cremlino sugli imprenditori: "lungi dall'esercitare pressioni sul presidente russo, [le sanzioni] potrebbero spingere gli oligarchi occidentalizzati, scontenti, di nuovo tra le sue braccia". In effetti, non vi è alcuna prova che gli “imprenditori di spicco” sanzionati abbiano un qualche tipo di influenza evidente su Vladimir Putin, né vi sono state segnalazioni di tentativi di esercitare tale influenza. Colpisce anche il contrasto con le multinazionali straniere. Secondo una ricerca di B4Ukraine e della Kyiv School of Economics, nel 2023 le società straniere che operano in Russia hanno contribuito per circa 20 miliardi di dollari alle entrate fiscali dello Stato russo. Chiaramente, questi fondi potrebbero finanziare in modo sostanziale le spese militari russe. Queste società, tuttavia, non sono state oggetto di misure restrittive analoghe. Standard probatori e l'affidamento sulle fonti mediatiche La sentenza evidenzia anche una marcata asimmetria negli standard probatori. Il Tribunale ha accettato i resoconti giornalistici presentati dal Consiglio come giustificazione sufficiente per mantenere il signor Usmanov nell'elenco dei sanzionati. Allo stesso tempo, è sembrato minimizzare in modo singolare la rilevanza probatoria delle sentenze emesse dai tribunali nazionali che avevano respinto accuse equivalenti. Il ricorrente ha presentato prove del fatto che molte delle affermazioni relative ai suoi presunti legami con il Cremlino provenivano da articoli di stampa altamente speculativi, alcuni dei quali erano stati ritirati a seguito di un contenzioso dinanzi ai tribunali nazionali (ad esempio contro Forbes e l'austriaca Kurier). Ciononostante, il Tribunale ha dato la precedenza al ricorso del Consiglio a resoconti di media alternativi. In linea di principio, ciò potrebbe consentire al Consiglio di perpetuare le sanzioni a tempo indeterminato facendo riferimento a "fonti" marginali, discutibili o, a limine, del tutto inventate. Come se non bastasse, il Tribunale ha anche invocato una consolidata norma procedurale secondo cui una decisione sanzionatoria può essere fondata se almeno una delle ragioni invocate dal Consiglio è fondata. Di conseguenza, il Tribunale ha rifiutato di pronunciarsi sulle accuse riguardanti i presunti stretti legami del signor Usmanov con il governo russo e il suo sostegno attraverso la proprietà della casa editrice Kommersant. Così facendo, il Tribunale ha di fatto evitato di esaminare il merito di alcune accuse nei confronti del ricorrente molto delicate e ampiamente pubblicizzate. Si può inoltre supporre che, se il Consiglio avesse presentato prove evidenti di tali legami, il Tribunale probabilmente non le avrebbe ignorate. Tuttavia, omettendo un coinvolgimento sostanziale con questioni cruciali come queste, la sentenza lascia irrisolti interrogativi fondamentali riguardo alle soglie probatorie richieste per l'adozione di misure restrittive. Nel loro insieme, questi aspetti indicano quello che può essere descritto come un punto di svolta nella giurisprudenza dell'UE in materia di sanzioni. Le normali garanzie probatorie e procedurali vengono allentate in considerazione di un contesto politico e di sicurezza ben definito. In circostanze normali, ci si aspetterebbe che tali divergenze dai principi consolidati suscitassero notevole preoccupazione nella comunità giuridica. Al momento, date le tensioni geopolitiche legate alla guerra russa in Ucraina, sembrano essere state accettate senza particolari contestazioni.

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